《瞭望东方周刊》特约撰稿邓海/重庆报道
重庆的改革试验突破口，现主要是放在土地上，但是耕地关系到农民"吃"的问题，而宅地则关系到农民"住"的问题，这都是人活着最基本的需要，所以农地入股和宅基地换社保试验必须特别慎重。
在成为"新特区"后，重庆频频出招的改革却陷入争论之中。是改革推
动立法，还是立法推动改革；是各自推进，还是整体进行；是上行下效，还是放权改革……
重庆本地的研究者称，试验区的改革复杂而系统，也更关乎中国未来，要想健康而顺利地进行，就必须整合执行者们的思想。
近日，重庆市政府法制办主任李殿勋接受本刊独家专访，首次系统阐述改革试验方案设计构思，以及如何处理改革与立法的关系，尤其是行政改革试验将如何推进。
目前重庆正在起草改革试验五年规划，而重庆市政府法制办也将把这些改革思路具体成文上报，极有可能体现在五年规划当中。
"在改革面前止步就是失职"
在重庆成为试验区后，重庆市工商局率先出台政策，允许农地入股办公司和合作社，却在全国引起普遍争论。由于农民可能因此失去土地，而土地又关系到最基本的吃饭问题，此项政策至今未能全面推行。
农地入股改革争论声多、批评声多，在重庆引发连锁反应，有些区县或部门开始讳谈改革、消极试验。8月21日，重庆市委常委、副市长马正其就土地流转不规范、监督机制不健全，率先批评区县不支持、不引导，态度消极。
重庆市委书记、市人大常委会主任汪洋后来更是指出，目前思想僵化影响改革试验的问题比较突出，有的党员干部因循守旧，拘泥于条条框框，工作"不灵活"，教条主义严重；有些领导干部安于现状，怕这怕那，说到底就是怕犯错误，怕丢乌纱帽。
他说："作为执政党的干部，如果因为'怕'而在改革面前止步，从某种程度上讲就是失职！"
汪洋随后向重庆市人大常委会提出要求，要在改革试验中发挥制度支撑和法制保障作用，按照"三个有利于"的标准，解放思想，摆脱束缚，在依法办事的前提下，大胆闯、大胆试。
李殿勋认为，重庆必须处理好改革与法制的关系。改革在很大程度上就是改体制和改法制，而法制又固定体制，所以改革试验的关键是改法制。同时，这也是建立法治政府的需要。
而改革的成果也需通过法律的强制性来保障，民众对改革效应的预期普遍提高，分享改革成果愿望明显增强，存量改革逐步展开，"改革将主要依靠调整甚至是剥夺既得利益来推进，没有法律强制保障也难以实现。"
针对部分官员不敢闯、不敢试、不大胆的情况，李殿勋认为，改革探索只有在不扣帽子、不打板子、不抽梯子的宽松条件下进行，才能做到少走弯路，不犯大错、不常犯错、不反复犯错，不然改革试验将难以持续。
不过他同时也表示，探索得有底线，就是不违法，即使是变通，也得依法而变，仅靠敢闯敢干走不远。将依法试验具体化就是--法不禁止的，可试行；法不明确的，可规定；法无规定的，可探索。
重庆市政府法制办提出未来五年的战略目标，创建法治政府、完善市场经济和构建和谐社会。改革的重点不再是破除计划经济弊端，而是完善市场经济体制，通过制度设计调整利益关系，实现发展趋于科学化,分配趋于公平化。
改革试验的核心则放在了政府职能转变和管理创新上。重庆将通过改革行政体制和创新管理方式，加强政务公开，提高行政效能，理顺政社关系，优化发展环境，建立"公开、有限、服务、诚信、责任"五型政府。
"权力不能仅放给基层政府！"
改革试验说到底就是对权力的调整和对利益的调配。"政府权力过大，就成了万能政府，管理不过来，而在现行条件下，弱势政府也不利于稳定。"李殿勋认为权力的配置问题是很棘手的重要问题。
重庆面积约为8.2万平方公里，下辖40个行政区县。人口量接近贵州，耕地量趋同浙江，直辖市三级管理体制虽有利于政令畅通，却给边远区县带来了另外的负担。
城口是重庆最北的县城，高速路未通前，到主城约要两天时间。有次市里通知开会，时间半天，等县领导风尘仆仆地赶到时，却被告之会议推迟五天进行，弄得该领导回也不是，留也不是，最后在重庆等了五天。
行政管理权集中于市级政府部门，是三级行政管理体制主要弊端。重庆从2006年对区县进行扩权改革试验，主要从扩大区县行政权项和优化配置资源入手，将市里的部分经济社会事务管理权限下放区县。
在市里向区县放权200多项的同时，区县也向乡镇放权600多项。李殿勋说，通过层层放权，基层政府统揽地方经济社会发展能力得到增强，乡镇政府的公共服务职能得到增强，更好地带动起农村经济发展。
重庆计划在这样的基础上继续推进放权试验，市级部门逐步减少和下放微观层面的行政行为，着力于宏观、中观的决策和政策指导，深入调整市和区县职能配置，尤其是对偏远区县，将重点考虑特别赋权。
民间能做的事情，政府将逐步退出。李殿勋说，"权力不能仅放给基层政府，还应考虑到向民间放权的问题。政府不能什么事情都去管，多了，管不了也管不好，民间组织要逐渐挑起民间事务的重担。"
行业管理的核心是自律，但目前我国行业自律性还很弱。重庆计划将行业体制改革列为未来五年法制改革重点，通过行业立法授予行业组织处罚权等加强自律，具体起来包括吊销职业资格证等。
重庆现已开展前期准备工作，让党政机关与686家中介组织和行业协会的脱钩工作取得了阶段性进展，向中介组织转移职能340项，实现了办公场地、组织人事、经费来源等重要项目的互不关联。
由于目前服务"三农"的行业组织还很少，而城乡统筹还需解决"乡"的问题，重庆计划在这方面也要有所突破，通过成立并重点扶持为农民提供信息、技术和权益保护组织发展壮大，让农民有所依靠。
加大放权的同时是如何追责。"权责对应是根本！"李殿勋说，权力大了惹出的问题也会不小，要防止拍脑门决策、拍胸脯保证、拍屁股走人的"三拍干部"，首先要做好追责设计，让他们不敢乱来。
重庆曾在全国首先建立行政问责制，规定重大行政决策程序。尤其是在行政首长负责问题上，规定特殊情况下，行政首长可依少数意见决策，但是必须得特别说明理由并记录在案，如果出了问题要倒追其行政责任。
重庆市政府法制办在总结时称，依法治官，依法治权，完善了行政责任体系，明显增强了各级政府的责任意识，强化了政府的执行力，提高了行政效能，重庆将在未来的权力调整试验中将此逐步完善。
"大部门制不能包治百病！"
在2007年的重庆两会期间，一份名为《关于把重庆创建成我国城乡统筹发展示范区的建议》的发言材料，曾引发广泛关注和讨论，而当时重庆申请成为试验区尚未正式对外公布。
这份建议在"创新行政管理体制，为城乡统筹发展提供保障"和"全面进行城乡协调发展的体制改革"两大主题部分提出，重庆应大力减少职能交叉重叠的市级管理部门，同时推进乡镇机构改革，严控人员编制。
在市级管理部门改革上，具体建议是根据城乡统筹发展需要，适应国家机构改革将推进"大部制"的趋势，有步骤、分阶段地组建大工业、大建设、大交通、大环保、大商贸等市级部门，推动"大局（委）制"。
在此之后，多项传言出现，最为突出的是关于涉农部门的合并问题，因为重庆涉农部门特别多，包括农办、农综办、农业局、农机局等多个部门，可能会首先成为"大局（委）制"的改革对象。
大部门体制的主要做法是，对职能相近的政府部门进行整合，然后在此基础上组建更大的单独管理部门。由于管辖范围较宽，侧重宏观管理，有利于解决部门间的职能交叉、权责不清等问题。
李殿勋说，直辖以来，重庆曾进行多次大部门制改革，例如，将道路运输管理局、港航管理局、公路局等划归交通委员会，将国土局与房管局合并等组建国土房管局，行政效率的确得到提高。
大部门制带来的直接好处就是公务人员数量得到了控制。重庆市领导就曾自豪地对外表示，"重庆每55名市民养1名公务人员，这在全国范围内行政运行成本是最低的。"
不过，大部门制也带来了诸多弊端。例如，权力过于集中，不好监督，曾经可以相互制约的部门，合并后却成了利益共同体，自制政策、自我监督，房管局与国土局的合并就因此广受诟病。
"大部门制不能包治百病！"李殿勋认为，行政管理体制没有科学与不科学，只有适合还是不适合，适合我国或地方实际的就是科学的，不适合的就是不科学的，所以，对大部门制改革要慎重。
他告诉记者，重庆现在最需做的是，调研哪些政府职能需要合并，哪些政府职能需要独立，尤其是对于那种机构虽小，但运转灵活高效的部门，要特别考虑其去留问题。
其次是权力的约束。在考虑大部门制的同时，要防止"既当爹又当妈"谁也监督不了的情况，要将决策权、执行权、监督权有效分离，让部门间的权力既相互制约、又相互协调。
在重庆城乡统筹试验中，包括《新阶段重庆发展战略综合研究报告》等具体改革试验建议方案提出建议，通过类似于大部门制改革的方式，逐步撤销和合并部分区县，解决区县过多管理不便的问题。
在接受本刊专访时，李殿勋指出，随着通信与交通的发达，在对待区县的管理问题上，更多的应是调整优化，而不是精简合并。
他认为，在基层行政体制改革上，应更加重视乡镇和社区。重庆现正在进行乡镇转型试验，将乡镇政府由管理功能逐步向服务功能过渡，更好地服务于城乡统筹中非常重要的"三农"问题。
对于社区管理体制，他认为现已出现重大偏差，需要即时回头--不少区县都在搞社区办，人越搞越多，行政化越搞越强,而社区应该是自治的，应建立公共服务购买制度，养事不养人，所以急需通过立法推动社区自治。
"土地资本化需有限突破！"
目前，中国的改革试验已步入以"破"为主转向寓"破"于"立"、增量改革为主转向增量改革、存量调整并重的新阶段，改革试验开始触及坚硬的内核，改革攻坚需要最大限度地凝聚力量。
李殿勋认为，重庆的改革试验突破口，现主要是放在土地上，但是耕地关系到农民"吃"的问题，而宅地则关系到农民"住"的问题，这都是人活着最基本的需要，所以农地入股和宅基地换社保试验必须特别慎重。
他表示，中国的贫富差距不能仅看成偶然因素所导致，而是不同社会群体为自己争取利益的能力严重失衡的结果，所以，要改善农民的困境，继续明确他们的土地使用权，肯定要比简单地访贫问苦来得实在。
不过，他同时也表示，"土地资本化需有限突破"。所谓有限突破，就是打不直接关系农民利益的擦边球，如，乡村建设用地、乡企废弃土地、农村"四荒地"等，可先行探索土地资本化。
随着重庆人口迁徙和劳动力的逐步转移，乡村建设用地的流转既有需求又有供给，但在目前政策体制下流转困难，而在城镇化进程当中，农村集体建设用地实际上在以各种形式隐性流转。
而在乡村"四荒"地的管理上，其运行目前普遍存在权责混淆、归属不明、管理混乱、无偿占用地现象。李殿勋认为，要保持三峡库区生态，就需鼓励植树造林，推进"四荒"地产权改革，加大拍卖、承包、租赁力度。
重庆在资产体制改革上，计划将重点推动集体资产管理体制改革，改革产权不明、权责不分、运行无序等弊病。"这是最后一块模糊地带，集体所有，全球罕见,已不符合法律和现实要求，苏南模式趋弱、温州模式扩张，就是典型例证。"
在集体所有制的改革上，李殿勋认为，可以逐步将其变为股份制或股份合作制，而在对待集体土地上也须改变。现在只有国有土地能入市流转，而集体土地只能内部流转，这就不能体现其价值。
而在土地征收制度上，目前也存在城市征地和农村征地。"集体土地不能盖大楼，只能转成国有土地，然后交给开发商来建，集体土地的所有者们的获利得不到保障，必须保证其获利的权利实现。"
李殿勋告诉记者，改革与立法的项目安排重点应围绕"三大着力点"：第一是体制改革，包括行政管理、行业管理、资产管理与社区管理四大体制改革；第二是制度创新，包括依附于公民人身关系的制度体系和依附于土地权属关系的制度体系两类制度创新；第三是服务均衡，重点是基础设施建设和社会事业发展两项均衡。各项改革应大胆试验,稳健推进,条件成熟时再按程序出台全市性的改革方案、政策措施或立法规范，并在现实试验中逐步予以完善。
