首页 > 正文
重庆“三块地”改革试出了什么

朝霞中的重庆大足区惜字阁村 罗国家摄

  ◇重庆大足区赋予集体经营性建设用地与国有土地同等权能,依托农村土地交易市场、公共资源交易中心等实施公开交易,通过市场发现价格

    ◇集体经营性建设用地入市收益分配既是改革关键点,也是矛盾风险点,一些村组提炼总结了“三分两不分”的做法,有一定借鉴意义

    ◇“农地入市”后,下一步如何厘清政府、集体和企业相应的权、责、利关系,需通过立法予以明确

    近日,《瞭望》新闻周刊记者采访了解到,正在试点的土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革(简称“三块地”改革),正处于向基层实践要经验的阶段,各试点地相关的成效和遇到的难题以及探索,将为国家决策提供参考。

    作为全国33个“三块地”改革试点区县之一,5年来,重庆大足区对改革进行了综合统筹,不搞“单兵突进”,在缩小征地范围、规范征地程序的同时,完善“农地入市”政策,集体经营性建设用地与国有土地实现同权同价,城乡用地方式发生了重大变革。通过大足这一改革“试验田”,可以一窥土地制度改革对激活农村要素市场的积极促进作用。

    赋予农地国有土地同等权能

    非农建设不再单一依靠征地,而是推动农村集体经营性建设用地入市,建立城乡统一的建设用地市场,是当前农地改革的关键一环。农地怎么入市?哪些农地可以入市?如果征地不限范围,可能挤压农地入市的空间;如果征地补偿标准低于入市价格,可能影响被征地农民积极性,甚至激化利益矛盾……

    大足区的做法是,首先做好征地与农地入市两项制度的衔接、协调。大足区制定了征地“清单”,明确规定国家机关用地和国防军事用地,自然环境保护、灾害防治和公共安全用地等七大类公益用地类型,可以进行征地,缩小了征地范围。

    目前,大足区已完成征地改革试点项目4个。其中,位于龙岗街道前进社区的大足区城市生活垃圾填埋场扩建工程,征地面积近900亩。“与过去拿到批文后就开始征地不同,按照规范征地程序的要求,这次前进社区的征地流程发生了很大变化:先组织群众听证,并开农户代表会议,向农民做好政策宣讲,群众有意见都可以充分表达。在代表会上,有2/3以上农户同意征地,才能启动相关征地程序。”龙岗街道国土所所长黄汉高说,因为把对民意的尊重放在了第一位,群众合理诉求被充分吸纳,使整个征地过程很平稳,没有发生大的矛盾。

    其次,对非公共利益项目用地,通过集体经营性建设用地入市方式予以保障。在大足区,集体经营性建设用地已被赋予与国有土地同等的权能,入市交易方式与国有土地一样,依托农村土地交易市场、公共资源交易中心等实施公开交易,通过市场发现价格。

    “截至2018年底,大足区已完成‘入市’51宗,面积1471亩,成交总价款5亿多元。”大足区规划和自然资源局副局长罗晓宏说,集体经营性建设用地入市有明晰的交易流程,包括选定意向地块、镇街政府审核、相关职能部门审查、入市交易、入市主体缴纳调节金、合同签订及备案、权证办理等。

    第三,灵活集体经营性建设用地入市渠道。就地入市。在大足区拾万镇长虹村3组,9.05亩集体经营性建设用地于2016年整块就地入市,土地成交价535万多元。“摘牌”的重庆巨好泵业有限公司是一家水泵零部件生产企业。公司副总经理高科介绍,土地进入市场交易前,已闲置10多年了。企业“摘牌”后让土地重新利用起来。目前企业经营平稳,年产值有500多万元。

    将位置偏远、闲置废弃、零星分布的存量集体经营性建设用地指标集中到区位优势明显、交通便利的产业集中区入市。

    无论哪种渠道,罗晓宏介绍,关键是让农民拥有改革知情权、参与权、决策权,“比如,围绕农地是否入市、以什么价位入市、土地用途、出让底价等事项,需经集体经济组织成员民主决策,相关决议需2/3以上成员签字同意,形成正式表决材料,并公示后才能施行。”

    放宽宅基地权益变现渠道

    农地入市首先要解决地从何处来,除了依靠盘活存量的集体经营性建设用地之外,审慎推进宅基地有偿退出与集体经营性建设用地入市衔接,有助于释放更多农村建设用地资源,也使有意愿主动退地的农民获益。

    大足区在坚持土地集体所有的前提下,探索宅基地“产权激励、要素流动”实现路径。

    第一,在保障农户“住有所居”的前提下,赋予宅基地出租、转让、入股等多种权能。

    大足区棠香街道和平村,由于临近城区,农房租赁需求旺盛。“我们村农房租赁有150多户,有的是单间出租,有的是整栋租赁,有的人租房搞起了农家乐,发展乡村旅游,房屋租金也成为农民收入的重要来源。”和平村支部书记蒋福银告诉记者,仅在和平村1组,农房租赁收入一年就有五六十万元,平均每户收入1万多元。

    第二,制定“放活”负面清单,严守“三条底线”,即土地公有制性质不变、耕地红线不突破、农民利益不受损。对流转范围,大足区明确城镇居民只能通过入股、租赁方式流转宅基地使用权,禁止下乡利用宅基地建别墅大院和私人会馆。在此负面清单之外,则鼓励政策与实践创新。

    “放活”扩大了宅基地退出变现渠道。在过去,宅基地变现主要是通过征地、复垦转为城镇建设用地指标。现在,既可以通过宅基地复垦,以“地票”进行交易;也可将宅基地退还集体经济组织后,对规划为集体经营性建设用地的,通过集体经营性建设用地入市的方式,“变现”土地价值。

    在大足区龙水镇八柱村,去年有8户农民自愿退出宅基地,通过直接入市,获得了现金补偿。其中,63岁的村民罗天华家的农房有30多年了,长期空置无人居住。土地入市后,罗天华得到5万多元补偿,搬到镇上与儿子一同居住。

    集体、农民、企业共享土改红利

    大足区“三块地”改革试点5年来,综合效益逐步显现出来,为大足区乡村振兴、城乡统筹发展注入了新动力。

    大足区集体经营性建设用地入市成交总价款已超过5亿元,其中价格较高的商贸服务业用地,平均出让价格达到50万元/亩,农民、农村集体经济组织获得感增强。以拾万镇长虹村三组为例,组长谷名勇说,集体经营性建设用地“挂牌”交易后,在扣除相关成本,收取土地增值收益调节金、社集体留存集体积累之外,其余的资金都分到了农民人头上。三组260多名农民,平均每人可以分到近3000元,成了群众实实在在的现金收益。

    土地增值收益反哺“三农”。大足区规定,农村集体经济组织按照不低于30%土地纯收益进行提留。“这部分资金重点用于农村公共事业、改善基础设施等方面,支持农村集体经济发展壮大。”罗晓宏说。

    通过购买或租赁集体经营性建设用地,企业用地途径得到了拓宽。从事锶盐深加工的重庆元和精细化工有限公司,2017年6月向古龙镇古龙社区3组租赁了46亩集体经营性建设用地,租期11年。该企业负责人介绍,通过签订入市出让(租赁)合同,地块界线、权属都划得明明白白,用地有了法律保障,企业就有了“定心丸”。下一步,元和公司准备投入3000万元,用于厂区自动化技改,提升经营效率。

    值得一提的是,长期以来,农村新产业、新业态培育难,一大症结在于用地保障难,建设用地安排“重城轻乡”的问题突出。现在依托“农地入市”,有助于缓解乡村产业振兴建设用地保障难题。

    在大足区龙水镇,重庆鼎翔农业发展有限公司通过3次“摘牌”,累计获得近10亩集体经营性建设用地指标,准备新建一家冬菜精品大观园,目前施工进展顺利。公司总经理李华琼告诉记者:“我们选定的地块在交通主干道旁,项目集冬菜加工、展示、餐饮于一体,今年内就将投入运营。”

    资格权甄别亟待明确

    《瞭望》新闻周刊记者采访发现,当前集体经营性建设用地入市收益分配既是改革关键点,也是矛盾风险点。

    一是收益如何分?根据改革设计,集体经济组织留存的收益,不低于纯收益的30%。一些村民担心因为监管不到位,导致资金“跑冒滴漏”。

    二是谁可以分?近年来,随着进城务工、征地拆迁、女儿外嫁等因素,大量农民转户进城或将户口迁到别的村社,不再是本集体经济组织成员。“农地入市”后,哪些人可以分,分多少,看法不一。按照乡规民约,农村群众一般认为外嫁女、已转户进城的人就不该参与分配,但在巨大利益面前,凡能沾边的都想回来分,容易产生纠纷。

    在实践中,一些村组提炼总结了“三分两不分”的做法,有一定借鉴意义。“三分”即“有户籍、有承包地、长期居住的”可各分配收益的1/3;“两不分”即“空挂户、已参与农转非享受社保的”不分配收益。

    在宅基地改革中,宅基地农户的资格权认定也存在现实障碍。保障宅基地农户资格权是宅基地改革的重要目标。过去界定资格权的一个重要依据是户籍,并具有本集体经济组织成员资格,但如今农村人口流动加快,进城读书的大学生、外嫁女、入赘男等不少人群或主动或被动迁移、更改了户籍,这些人群的资格权如何准确认定,需要法律、政策逐步给予明晰。

    一些改革配套问题也亟待明确回应。首先,集体经营性建设用地使用期限到期后,应如何处置?各地尚未形成统一意见;其次,集体经营性建设用地“批后监管”存在一定难度。例如,为了达到集约、节约用地的目的,相关部门对工业用地等有投入、产出指标要求,集体经营性建设用地入市后,如何参照相关要求规范实施,需要进一步探索;再者,“农地入市”后,如何进一步厘清政府、集体和企业相应的权、责、利关系,尚待国家结合改革实践,通过立法予以明确。

编辑: 陶玉莲
城市相册
栏目精选
每日看点
重庆正事儿
本网原创
010070150010000000000000011117061124540913