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瞭望丨西部国家级新区“小马拉大车”

    文 |《瞭望》新闻周刊记者

    1月6日,由中铁十八局集团承建的云南大理至瑞丽铁路怒江特大桥主体建成,标志着大瑞铁路重难点工程建设取得重大突破杨宗友摄/ 本刊

    ◇地处西部的两江新区、兰州新区、贵安新区、天府新区、西咸新区和滇中新区6个国家级新区地区生产总值约7000亿元,占除雄安新区外18个国家级新区的17%左右

    ◇西部国家级新区普遍将大数据、先进装备制造、新材料、现代物流等新兴产业作为主导产业,但从目前发展阶段看,存在产业关联度不高,上下游产业链不齐,带动能力弱等问题

    ◇国家层面的政策支持欠缺,仅靠地方层面的“微创新”难以支撑起新区形成对西部的龙头带动和东西部均衡发展重任

    西部地区国家级新区既是我国实施西部大开发战略的重要支点,也承担着国家发展和改革的重要任务。《瞭望》新闻周刊记者走访西部国家级新区调研发现,这些新区在带动区域经济发展、引领体制机制创新、实施国家区域协调发展战略中发挥了重要作用。

    同时,也存在投资依赖性强,创新驱动能力不足;新兴产业聚集规模小,带动能力弱,传统产业转型升级压力大;先行先试政策未有效发挥等发展难点和堵点,与自身定位还有很大差距。

    专家和地方干部建议国家加大统筹协调和支持力度,使国家级新区发挥精准带动作用,推动西部大开发形成新格局。

    高质量发展态势初步显现

    我国目前已有19个国家级新区。除雄安新区外的18个国家级新区陆地面积约2.4万平方公里,常住人口2900多万,2018年地区生产总值4.28万亿元,以不到全国0.3%的陆地面积,创造了4.8%左右的国内生产总值。其中,地处西部的两江新区、兰州新区、贵安新区、天府新区、西咸新区和滇中新区6个国家级新区地区生产总值约7000亿元,占除雄安新区外18个国家级新区的17%左右,这些新区在国家级区域发展战略中发挥了重要的示范带动和支撑引领作用。

    产业结构不断优化,绿色生态产业成为发展重点和亮点。近日,投资32亿元、位于兰州新区的年产5万吨高档电解铜箔生产基地投入运营;投资200多亿元的兰州新区化工园区已有63个项目入驻,绿色化工产业初具规模。

    记者走访了解到,目前西部国家级新区正在将绿色生态产业作为地区经济发展的重点进行布局,高质量产业聚集态势初步形成。

    西咸新区实施“产业立区”战略,谋划了先进制造、电子信息、临空经济、科技研发、文化旅游、总部经济6大产业集群,近两年来,共引进内资2230亿元、实际利用外资9.36亿美元,年均分别增长88.8%和61.3%;兰州新区着力推进“以产兴城,产城融合”战略,形成了绿色化工、装备制造、生物医药、现代农业等9大生态产业;贵安新区将大数据产业作为发展重点方向。

    兰州大学经济学院教授林柯表示,随着西部地区产业结构深度调整、经济社会不断发展,过去制约西部投资的市场、基础设施等因素正在减弱,西部地区基础设施不断完善、营商环境持续优化、市场前景看好,吸引了一批大产业、大项目进驻西部。

    部分先行先试政策落地,助力区域经济发展提质增效。先行先试是国家级新区最大的政策优势。近年来,西部国家级新区在管理体制、行政审批、国企改革、干部人事改革中,通过改革试点,形成了一批可复制可推广的经验。兰州新区行政部门实行全员聘用制,提出“承诺制”改革等,企业行政审批时限达到国家标准的4/5,企业运行成本下降30%以上。西咸新区按照“大部制、扁平化”思路,机构和人员数量均不足一般地市党政机关的三分之一。两江新区出台了《重庆两江新区促进科技创新高质量发展的若干政策》等政策,在完善管理体制、培育市场主体、探索发展模式方面都取得了进展。

    对外开放平台逐步完善,内陆地区开放步伐不断加快。记者梳理发现,在西部国家级新区的功能定位中,“向西开放的重要平台”“内陆开放型经济高地”等成为重要内容。近年来,围绕这一定位,西部国家级新区结合“一带一路”建设,加快建设和完善一批重要的对外开放平台。以“渝新欧”“蓉新欧”“长安号”“兰州号”为代表的中欧班列通达中亚、欧洲等地,有效沟通了中国西部和当地的产业、物资和人员交流;重庆自贸区、陕西自贸区、兰州新区综合保税区等高水平对外开放平台落地,进一步提升了内陆地区开放型经济水平,西部内陆向西开放的态势逐步形成。

    “三个不足”掣肘新区功能发挥

    部分专家和国家级新区干部表示,西部国家级新区基础条件、功能定位、发展阶段等各不相同,在建设初期大都经历了基础设施建设、项目大干快上为主导的投资拉动发展模式,经历了高速增长后开始放缓,部分地区下行压力较大。

    一是投资依赖性强,创新驱动能力不足,经济总量普遍较小,带动能力不足。兰州新区经济发展局副局长侯成武表示,以兰州新区、贵安新区、西咸新区为代表的基础薄弱的国家级新区为例,建设初期发展方式较为粗放,招商门槛低,“装到篮子里都是菜”,无形中将一些落后产能纳入新区发展。基础设施建设进入后期,在调结构去产能的大背景下,增速开始放缓。

    相关统计分析显示,2018年,贵安新区固定资产投资率(固定资产投资/GDP)达160.5%,是除雄安新区外18个国家级新区平均水平的3倍。2016年前后,该区主要经济指标呈现先升后降的“倒U”字形发展态势,说明对投资依赖性较强。西部国家级新区与自身经济总量规划仍有差距,一定程度也限制了其他功能的发挥。

    另外,这些地区还普遍面临高层次人才少、人才引进难、产学研融合不够、科研成果转化能力不足等问题,创新驱动发展短板明显。

    二是新兴产业点状发展且支撑不足和传统产业转型升级压力大。西部国家级新区普遍将大数据、先进装备制造、新材料、现代物流等新兴产业作为今后高质量发展的重要抓手,但从目前发展阶段来看,无论产值还是用地规模,普遍存在产业关联度不高,上下游产业链不齐,带动能力弱的问题。以贵安新区的大数据产业为例,腾讯数据中心仅作为数据仓储备份基地,而非集大数据研发、应用和服务为一体的大数据应用服务基地,对新区就业、税收等整体带动作用很有限。

    传统产业也面临转型升级压力。汽车产业长期作为两江新区的传统支柱产业,近年来不论产值还是汽车单车价格相较上海、广东等地要低很多,汽车产业增加值逐年下滑,直接拉低了重庆经济增速。统计显示,2018年,两江新区经济增速已降至5%以下。该区经济运行局负责人表示,归根到底是科研投入不足、产业层次低、核心竞争力弱,同时汽车产业面临智能化、电动化的挑战,传统产业转型升级压力大,发展后劲不足。

    三是政策支持力度不足,仅靠西部国家级新区自身的“微创新”难以有效激活先行先试政策发挥。记者调研发现,当前西部国家级新区在落实先行先试政策过程中进行了有益探索,形成了行政审批效率提高、营商环境改善、企业运行成本下降的良好趋势。但部分新区干部表示,由于国家相关部委或基层干部担心改革风险过大,而未能有效发挥先行先试政策作用,导致“小修小补”改革多,制度性改革少;“碎片化”改革多,全流程、全周期的系统性改革少;“相互借鉴”式改革多,独创性改革少;同时,部分新区与周边地区行政、财税、土地等权责利边界不清,难以发挥应有的作用。

    两江新区干部表示,在自由贸易试验区建设方面,重庆自贸区与天津自贸区相比政策创新力度明显不足。比如租赁公司在天津自贸区可以收取外币租金,而重庆自贸区由于相关部委担心风险较大,相关领域的业务难以推进。

    天府新区管委会办公室常务副主任刘任远表示,国家层面的政策支持欠缺,仅靠地方层面的“微创新”难以支撑起新区形成对西部的龙头带动和东西部均衡发展的重任。如天府新区只有2014年批复的文件支持,近几年几乎再无国家级文件出台,企业能享受的也只有西部大开发企业所得税15%减免的政策。

    发挥精准带动仍需加大支持力度

    兰州新区党工委书记杨建忠、西咸新区管委会主任康军等干部表示,西部国家级新区在新时期推动西部大开发形成新格局中,应进一步围绕国家赋予的功能定位,以高质量发展为主线,在充分释放自身体制机制活力的同时,建议由国家层面形成系统性的政策支撑体系,从更高级别配置资源,赋予西部国家级新区充分的政策空间。

    第一,进一步提升产业配套和服务能力,继续培育壮大现有新兴产业规模;依托现有政策和区位优势,加大精准招商力度,完善产业链条,扩大新兴产业集群规模效应,做大经济总量,有效发挥区域经济增长极的带动作用。

    第二,从国家战略角度出发,深化“陆路经济”,加大对西部国家级新区重大产业布局力度。杨建忠认为,“一五”期间我国在西部地区布局的大量重大产业项目,短时间内有效带动了西部地区的经济社会发展。在全球经济下行压力加大、贸易保护主义抬头的国际背景下,应深化“陆路经济”,国家应在重大基础设施和重大产业项目落地、考核指标方面,给予差别化对待,加快在西部国家级新区布局一批具有前瞻性的产业项目和重大科学装置。如军民融合产业、国家应急产业等,形成西部的产业经济增长极。

    第三,针对西部国家级新区制定专门的巡视和督查机制,设立有效的容错机制,赋予西部国家级新区更大的改革创新自主权,有效发挥先行先试对经济发展的带动作用。李东新、刘任远等干部认为,国家虽然赋予新区先行先试政策,新区在具体执行过程中,受相关国家部委和地方部门制约严重,导致先行先试往往成为一句“空话”。“先行先试、改革创新必然伴随风险,而且短期内很难见到成效,有效的容错机制非常重要。”李东新说。

编辑: 陶玉莲
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