长江大保护各项工作成效突出，过度捕捞、化工污染等过去很多年没有解决的问题得到解决，但同时机制“堵点”、法规“盲点”、支流“弱点”等，仍是制约长江生态保护成效的风险“点”

　　强化长江生态保护，要从生态系统整体性和流域系统性出发，推动长江上中下游、江河湖库、左右岸、干支流协同治理

　　文 |《瞭望》新闻周刊记者 韩振 董雪 李思远 鹿泽新

　　三峡库区腹地的重庆市奉节县草堂镇欧营村，距离白帝城和瞿塘峡仅10公里左右，长江一级支流草堂河穿村而过，清澈的河水倒映着蓝天白云，也孕育出汁多味美的脐橙。很难想象，这里10年前还是另一幅景象。

　　当时，村口的一座水泥厂喷出滚滚浓烟，让周围数百米的草木枯萎，村民种植的脐橙裹上了一层水泥灰，草堂河更是污浊不堪。

　　党的十八大以来，党中央高度重视长江生态保护特别是《中华人民共和国长江保护法》（下简称长江保护法）实施以来，长江大保护各项工作成效突出，过度捕捞、化工污染等过去多年没有解决的问题得到解决，但同时机制“堵点”、法规“盲点”、支流“弱点”等，仍是制约长江生态保护成效的风险“点”。

　　多位受访专家及基层干部表示，宜尽快健全法规制度、理顺体制机制、强化支流管理，进一步打破制约长江大保护的“藩篱”，推动沿江地区高质量发展。

徐骏图/本刊

　　法规存“盲点”

　　当前，各地各部门强化长江大保护的使命担当，扎实推动长江保护法贯彻实施，在促进长江流域高质量发展，实现长江大保护方面取得了良好效果。比如，严格限制在长江流域生态保护红线、自然保护地、水生生物重要栖息地水域实施航道整治工程，有效保护了长江鱼类的生存环境。

　　本刊记者调研发现，实施过程中也出现了一些新问题，需要尽快采取针对性措施，促进长江保护法效能的进一步释放。

　　部分法律概念有待厘清。中国法学会副会长、中国法学会环境资源法学研究会会长吕忠梅等专家表示，由于长江保护法第95条第二款对“长江支流”界定不清晰，实践中对“二级以下支流”是否属于岸线管控范围仍有争议，导致第26条规定的“禁止在长江干支流岸线一公里范围内新建、扩建化工园区和化工项目”存在实施困境。

　　“同时，长江保护法的适用范围也不够明确。”长江水利委员会政法局副局长肖敏表示，该委根据长江流域综合规划等梳理出适用长江保护法的县级行政区有911个，其中有31个县级行政区与黄河水利委员会梳理的《中华人民共和国黄河保护法》适用范围重叠，实践中该适用何法仍存在疑惑。

　　部分条款自由裁量权过大。多位受访基层执法人员表示，长江保护法第91条规定对违法采砂活动或者在禁止采砂区和禁止采砂期从事采砂活动的，主管部门可以责令其停止违法行为，没收违法所得以及用于违法活动的船舶、设备、工具，“并处货值金额二倍以上二十倍以下罚款”“货值金额不足十万元的，并处二十万元以上二百万元以下罚款”等，此类规定在实际操作中容易出现自由裁量权过大问题，难以准确把握处罚标准，造成法律标准尺度不一，长江干流省份间出现同类案不同判等问题。

　　相关配套法规制度有待完善。西南政法大学经济法学院教授张志辽表示，长江保护法的全面有效实施，需要联动修改其他法律，但当前配套法规制度尚待调整完善，影响了长江保护法全面有效实施。例如：《长江河道采砂管理条例》《长江河道采砂管理条例实施办法》等行政法规和部门规章与长江保护法有关条款内容不一致，《长江河道采砂管理条例》法律责任与长江保护法规定不衔接，对未经许可采砂等违法行为的罚款处罚相差较大，易给基层执法造成困扰。

　　比如，对同样是对未经许可采砂等违法行为的罚款处罚，《长江河道采砂管理条例》第18条规定，“并处10万元以上30万元以下的罚款”；而长江保护法第91条规定，“并处货值金额二倍以上二十倍以下罚款；货值金额不足十万元的，并处二十万元以上二百万元以下罚款”。

　　为此，受访专家建议尽快出台法律解释，明确有关概念和适用范围，细化有关标准，强化行刑衔接，增强法律的可操作性。同时，建议尽快修改完善相关配套法规制度，推动《中华人民共和国水法》《中华人民共和国防洪法》等联动修订；建议修订《长江河道采砂管理条例》《长江河道采砂管理条例实施办法》等行政法规和部门规章，联动修订其他有关法律，消除法律法规间不一致、不协调等问题。

　　机制有“堵点”

　　长江流域涉及管理部门和行政区域众多，长江保护法创造性地建立了国家长江流域协调机制、长江流域地方协作机制等多层次流域统筹协调机制。

　　但本刊记者调研发现，截至目前，国家长江流域协调机制尚未落地实施、地方协作机制还处于各地单独行动状态，长江流域的国家协调功能未能充分发挥，这也在一定程度上影响了长江保护法的统一实施。

　　据肖敏介绍，长江保护法第4、9、12、13等多个条款，明确了长江流域协调机制的建立及其发挥的作用。例如，统筹健全监测网络体系和监测信息共享机制、设立专家咨询委员会、统筹建立健全信息共享系统等。但目前，国家层面的长江流域协调机制、专家咨询委员会仍尚未建立，未能充分发挥在组织建立各项制度体系及制度运行中的统筹协调作用。

　　“虽然流域内建立了一些协商合作机制，但这些合作机制仍或多或少存在权威性不够、协调力度不强等问题。跨部门、跨区域的联动协调不够，采砂、岸线管理、水工程调度等部门间合作需进一步深化。跨部门、跨区域信息共享不够充分，一些监测项目存在重复建设问题，系统性、科学性不足。”肖敏说。

　　“以长江保护法第80条规定的‘依法开展联合执法’为例，目前虽然流域各地区各部门在加强跨区域、跨部门联合执法、打击违法采砂、长江禁捕等方面取得不错的执法效果，但由于联合执法涉及分属不同部门、不同执法职能的多支队伍，因缺乏相应机制，联合执法的管辖协调、职责协同、协作规模、协作方式等尚未形成体系，这也影响了法律实施的稳定性。”重庆农业农村行政执法总队副总队长魏耀东说。

　　为此，受访专家和基层执法干部建议，尽快建立完善长江流域协调机制：明确责任主体或第一责任单位，由专门的监督机构或组织协调机构监督推进；建议尽快设立专家委员会，依托专业机构和人员对长江流域重大发展战略、政策、规划等开展科学技术等专业咨询活动；在长江流域协调机制框架下，建议进一步加强部门、区域之间联动协调和信息共享机制建设，打破部门壁垒，避免设施设备的重复投入，节约资源，提高效率。

　　支流成“弱点”

　　强化长江生态保护，要从生态系统整体性和流域系统性出发，推动长江上中下游、江河湖库、左右岸、干支流协同治理。

　　本刊记者调研发现，当前仍存在“重干轻支”的情况，支流容易成为生态保护的“弱点”，非法采砂、拦水造景等现象并不鲜见。

　　非法采砂在支流多发，“疏浚式偷采”查处难。受访基层执法人员表示，随着近年来长江干流非法采砂查处力度加大，长江干流采砂管理秩序持续稳定向好。但仍有不法分子将目光投向支流，非法采砂在支流呈多点多发态势。尤其是个别地区打着疏浚的名义偷采，给支流生态造成破坏，由于这些采砂船具备合法资质，很难对其挖砂行为进行界定、取证、查处。

　　本刊记者在长江中游的部分支流，看到数艘疏浚船停靠在江面，上面装满了河砂。与偷采船舶不同，这些船舶身上写着“疏浚”字样，很难分辨是疏浚还是偷采。

　　拦水造景“只管自家景，不管他人田”。西南大学渔业资源环境研究中心主任姚维志表示，长江部分支流存在“拦水造景”乱象，即通过人为筑坝抬高上游水位，让水停留在自己区域形成人造景观，造成河道下游减水甚至断流，影响下游灌溉乃至生活用水。记者在长江上游、中游的大宁河、浠水河、隽水河等支流，均看到此类现象不同程度存在。

　　少数支流地区生态治理“不讲功能，只讲好看”。本刊记者在长江支流的一个县级生态综合整治工程现场看到，这段长约9公里的河段打造了多处景观和主题公园，园内可见各类景观石堆砌，沿河坡岸种植了草皮或被成片硬化。

　　同济大学环境科学与工程学院教授李建华说，少数支流地区为进行生态治理，将弯曲的河道取直，将自然河床硬化，将岸边的杂草树木铲除后栽植草坪等，“不讲功能，只讲好看”，这反而令生态系统的生物多样性遭到破坏。

　　支流是长江的“毛细血管”。针对支流出现的问题，受访专家建议，一方面，要进一步压实河长制责任。除了关注水污染治理，也要重视对水域岸线、水环境治理等非污染方面，建议加强对河长非污染生态因素的考核权重。

　　另一方面，建议加强对长江支流的规划、统筹、管理，以流域为整体、水系为单元，统筹上下游、左右岸、干支流，强化流域综合规划、防洪规划等，确保支流治理的系统性与完整性。同时，加大巡查力度，对拦水造景、非法采砂等破坏支流生态行为严厉查处问责。